Construção histórica do direito à educação nas Constituições brasileiras
This article is based on research that addressed the relationship between material competence, budget distribution and access to basic education in Brazil. Given the importance of the right to education and its effects on the development of society, we have selected for this article the analysis of the right to educantion’s historical building and its current legal and constitutional framework.
Text by Elisa Lucena
- Introdução
O Estado Democrático de Direito tem como uma de suas principais características a promoção e proteção dos direitos fundamentais, sendo a dignidade humana seu elemento nuclear, e a soberania popular, a democracia e a justiça social os seus fundamentos (RANIERI, 2013).
O direito à educação, além de se ser por si importantíssimo direito social e fundamental, está intrinsecamente vinculado à definição de um projeto de desenvolvimento nacional, sendo um dos pilares que possibilitam o próprio exercício da cidadania em um Estado Democrático de Direito, vez que ele capacita os cidadãos para tanto (VIECELLI, 2012).
Assim, é preciso também reconhecer que o direito à educação tem caráter reformador, não podendo ser considerado ideologicamente neutro. Dessa forma, as políticas públicas a ele relacionadas configuram problema político-democrático e refletem diferentes opções ideológicas e diferentes concepções de Estado, educação e desenvolvimento.
Para se compreender melhor a situação do direito à educação no ordenamento jurídico brasileiro propõe-se, nesse artigo, uma retomada de sua construção histórica, através da análise do tratamento dado à educação nas Constituições e atas das Constituintes brasileiras.
- Análise da evolução histórica[1]
- A Educação na Época do Império: 1822 a 1890
Apesar do texto formulado pela constituinte de 1823 não ter de fato se tornado a Constituição que vigeria durante o Império, a Assembleia Nacional e Geral Constituinte tornou-se excelente fonte histórica para que conheçamos as principais concepções políticas do primeiro quartel do século XIX a respeito do relacionamento entre Estado e educação.
A temática educacional foi introduzida por D. Pedro I no discurso inaugural da Constituinte. O imperador conclamava os constituintes a elaborar uma legislação especial para a instrução pública, o que não se concretizou.
Houve uma breve discussão a respeito da possibilidade das províncias serem as responsáveis por “fornecer” educação para a juventude, mas esta não foi concretizada em texto legal. Segundo Antônio Chizotti (2005, pp.43-44), os constituintes perderam-se em questões periféricas, redacionais e, ao final, não foram propostas diretrizes e orientações básicas para a instrução pública.
“O único dispositivo legal para a instrução primária foi uma lei que ampliava as possibilidades da educação privada (…). A liberdade de ensinar desobrigava o ensino de complexos artifícios regulamentares que inibiam as iniciativas de educação, centralizadas em autorizações, favorecimentos e exclusões que a tradição colonial mantivera”.
A Assembleia foi dissolvida antes do projeto e das emendas aprovadas serem reduzidos a texto definitivo. Conclui Chizotti (2005, p. 50) que nos trabalhos da Constituinte de 1823, “a educação básica ficou absolutamente relegada à iniciativa privada até o Ato Adicional de 1834 e a criação da universidade foi mais um motivo de emulação entre deputados provinciais, que proposta efetiva para a criação de estudos superiores no Brasil”. Acredita-se que a pouca atenção dada pelos constituintes à temática educacional reflita como a sociedade à época
No texto da Constituição de 1824, destaca-se o artigo 179, XXXII que determina: “A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte: (…) A Instrucção primaria, é gratuita a todos os Cidadãos”. Este dispositivo instituiu o princípio da gratuidade do ensino primário, mas deve-se anotar que o fato da instrução primária ser garantida aos cidadãos representava a exclusão de grande parte da população brasileira, constituída por escravos.
A pouca importância que era dada à temática educacional durante o período Império pode ser observada na seguinte situação: a Assembleia Geral gozava de competência exclusiva para legislar sobre a instrução pública em todas as modalidades e níveis, porém apenas uma lei foi feita sobre o assunto em um período de 10 anos (1824-1834). Esta foi aprovada em 15 de outubro 1827 e tratava sobre a criação de escolas de primeiras letras em todas as cidades, vilas e lugares mais populosos, entre outras medidas, determinava o conteúdo mínimo a ser ministrado e um teto salarial para os professores, que foi considerado irrisório. A referida lei falhou estrondosamente e apontam-se como motivos para tal a falta de professores qualificados, o que, por sua vez, foi atribuído, entre outras coisas, à baixíssima remuneração oferecida (SUCUPIRA, 2005).
O Ato Adicional de 1834 trouxe inovações quanto à estrutura da repartição de competências na área da educação pública, promovendo a descentralização da responsabilidade pelo fornecimento do ensino gratuito de primeiro grau. Tornou a garantia de instrução primária gratuita dever das províncias e concedeu às assembleias provinciais a competência legislativa de legislar sobre instrução pública e estabelecimentos próprios a promovê-la. Porém tal responsabilidade “não fez nascer a consciência do imperativo democrático-liberal de universalizar a educação básica”, e o tema continuou a ser negligenciado. (SUCUPIRA, 2005, p. 61).
A referida descentralização foi muito questionada e criticada. O principal questionamento era se a competência dada às assembleias provinciais em matéria de educação era privativa ou concorrente. Nos anos imediatamente seguintes ao Ato, entendeu-se que era concorrente, mas, em boa parte do 2º Reinado, o Parlamento a interpretou como privativa. Newton Sucupira (2005) relata que todos os projetos que tentaram dar interpretação mais abrangente a esse entendimento foram rejeitados; e que, apesar das claras dúvidas a respeito do citado dispositivo, não houve iniciativa esclarecedora da Assembleia Geral.
Houve protestos contra essa descentralização praticamente absoluta. Argumentava-se que esse movimento seria danoso no que dizia respeito à homogeneidade e unidade da instrução primária no país e que faltavam verbas para as províncias investirem nas educações primária e secundária como seria necessário (SUCUPIRA, 2005).
Pode-se dizer que o principal mal da instrução pública durante o Império era a falta de sensibilidade das classes dirigentes “com o imperativo-democrático da universalização da educação básica” (SUCUPIRA, 2005, p.67).
- A Educação na Primeira República: 1891- 1930
A proclamação da República trouxe a aspiração de “uma modificação no quadro estrutural da educação” brasileira (BASILIO, 2009). Carlos Roberto Jamil Cury (2005) afirma que o governo provisório, responsável pela transição entre Império e República, “era um poder educador”.
Apesar de ser apontada como medida excludente e elitista, a condição de saber ler e escrever como requisito de acesso ao sistema eleitoral denota bem o pensamento liberal da época: a educação era considerada importante para o desenvolvimento do homem, mas este deveria conquista-la com seu próprio esforço. Tal raciocínio era estandarte do posicionamento contrário à obrigatoriedade do ensino. Além disso, a gratuidade do ensino primário que havia sido princípio na Constituição do Império, passou a ser apenas desejável e sua implementação dependeria de decisão autônoma dos Estados.
Como texto liberal, a Constituição de 1891 não abordou os direitos sociais, mas foram instituídas certas balizas quanto à educação, como a instituição dos princípios da laicidade e liberdade de ensino (art. 72). Houve a tentativa de se concretizar um “federalismo educacional” sob direção de um ensino oficial normatizado e regulamentado a partir do Distrito Federal ou do Congresso Nacional (arts. 34 e 35) (CURY, 2005).
Quanto à estrutura de responsabilidades pelo fornecimento da educação, o ensino fundamental não era competência explícita de nenhum ente federado, mas, seguindo a tradição de 1834, entendeu-se que os Estados eram os entes competentes.
A revisão constitucional de 1925-1926 deu-se durante a vigência do estado de sítio no país. Nela, foram discutidas pelo menos três Emendas que facilitariam a intervenção da União na legislação sobre o ensino. Apesar de não terem sido aprovadas, o debate sobre a educação foi frutífero e deu destaque a novos atores e cenários que seriam muito importantes na luta pelo direito à educação, a saber: a Associação Brasileira de Educação (ABE), a Igreja Católica (não era um novo ator, mas sua atuação ganhou muita força nesse evento), as Ligas Nacionalistas e Conferências Nacionais de Educação.
Os principais debates na seara educacional foram: a educação como investimento no futuro do país, a necessidade de utilizá-la como unificadora e integradora do país sem massacrar a diversidade tão característica do Brasil, os possíveis meios de arrecadação de fundos para a educação, a necessidade de fundos da União para investimento necessário nessa área e, principalmente, a elucidação do papel da União na instrução básica (CURY, 2005).
Apesar da efervescência no campo das discussões intelectuais, o ensino público não foi uma das prioridades dos governos da 1ª República, e, em plena década de 1920, 75% da população em idade escolar era analfabeta (BASILIO, 2009).
- A Educação no Estado Novo: 1931 – 1944
A “revolução” de 1930 inaugurou o Estado Novo, marcado pelo populismo, pela introdução de direitos sociais na legislação nacional (com grande inspiração das Constituições do México e de Weimar) e por intensos processos de urbanização e industrialização. Estes trouxeram a necessidade de capacitar a massa populacional de forma que essa pudesse ser mão-de-obra nas indústrias em expansão (BASILIO, 2009).
Marlos Bessa Mendes da Rocha (2005) afirma que a educação permaneceu presa à tradição patrimonialista. Segundo o estudioso, havia uma “divisão” entre ensino para o povo, elementar, profissional, público provincial, e para a formação cultural das elites, privado no ensino médio e público no superior.
Surge na Constituinte de 1933 um novo ator político-educacional, o Movimento Renovador da Educação, que critica a escola existente e sugere: uma escola única voltada para todos, pedagogia voltada para a individualidade do educando e para a consciência do ser social do homem, caráter público da educação, respaldada na diversidade educacional. Tais posições podem ser observadas no Manifesto dos Pioneiros de 1932 ou no anteprojeto constitucional da 5ª Conferência Nacional da Associação Brasileira de Educação, de 1933 (ROCHA, 2005).
No que tange à participação da União nos ramos e níveis do Ensino, os constituintes tentam corrigir a isenção da Velha República no assunto. Rocha (2005) descreve que enquanto a Igreja Católica mostrava-se a favor de uma grande centralização, a isso se opunham os renovadores. O Texto da Constituição de 1934[2] determinou, por fim, que a União deveria dar diretrizes gerais de ensino, realizar ação supletiva e reger uma política de equiparações no ensino particular, o que acabou gerando um “boom” do setor particular no nível médio.
No que se refere ao direito à educação, esse aparece como direito universal, balizado pelos princípios da obrigatoriedade, integralidade e gratuidade (quanto ao ensino primário)[3]. Outra grande vitória dos renovadores foi a aprovação de uma dotação orçamentária para a educação como meios de efetivar esse direito público subjetivo[4]. Segundo Rocha, “a obrigatoriedade do Estado em aplicar recursos públicos em educação foi um dos aspectos mais significativos aprovados pela Constituição de 1934” (2005, p.128).
Nesse sentido, destacam-se as discussões acerca da criação de fundos especiais para a educação, a possibilidade de subsídio público ao aluno carente através de bolsas de estudo em instituições privadas. É interessante observar que não há o cuidado em dirigir expressamente a verba pública para a educação pública, o que é uma discussão ainda corrente.
Os renovadores defendiam que a ação supletiva da União se desse através de Conselhos de Educação dotados de autonomia administrativa, porém, esses foram aprovados (o que já representa uma vitória) apenas com caráter consultivo e tarefa de elaborar o Plano Nacional de Educação.
Um dos pontos mais presente e polêmico em todas as Constituintes é o ensino religioso. Por motivo conjuntural e tático, os renovadores permanecem na defensiva acerca do tema e acaba-se por aprovar o “ensino religioso nas escolas públicas, de caráter facultativo, de acordo com a confissão religiosa da família do aluno, e constituindo matéria regular nos horários escolares do ensino primário, profissional e normal” (ROCHA, 2005, p.131). Em comentários sobre essa volta do ensino religioso à grade curricular, José Silvério Baía Horta afirma que a moral religiosa, nesse período, destacou-se como “instrumento de disciplina social” e luta ideológica (2005, p. 146).
A Constituição de 1937 representou uma ruptura na construção da democracia nacional. No que tange à educação, isentou o Estado da obrigatoriedade na prestação da educação, colocando-a como dever, a priori, dos pais[5]; o ensino primário continuou obrigatório, mas a gratuidade foi restrita aos mais necessitados[6]; retrocedeu também no campo do financiamento da educação, pois não repetiu a vinculação orçamentária instituída pelo Texto anterior.
- A Educação Durante a Vigência da Constituição de 1946 (1945- 1964)
A Constituição de 1946 é descrita como contraditória, pois conteria elementos mantenedores das desigualdades e a também elementos que consideravam as massas populares como agente a ser considerado (OLIVEIRA, 2005, p.164). Dione Ribeiro Basilio (2009) também aponta o caráter paradoxal do Texto de 1946 no fato de que, apesar de representar uma volta à democracia, teria mantido algumas notas do regime ditatorial.
Na Constituinte de 1945, mais uma vez, houve polêmica sobre o ensino religioso como disciplina dos horários das escolas oficiais, mesmo que de matrícula facultativa. Os principais argumentos contrários baseavam-se na separação entre Estado e Igreja, e no privilégio da religião da maioria com consequente constrangimento dos seguidores de outros credos, dada a impossibilidade de serem ministradas aulas sobre todos os diferentes credos e seitas religiosas (OLIVEIRA, 2005).
Outra grande discussão foi a respeito da titularidade do dever-direito de educar: se esta seria do Estado ou da família. O relatório da subcomissão afirma em seu art.6, cap. II: “a educação é dever e direito natural dos pais, competindo supletiva e subsidiariamente aos poderes públicos”. Houve muita controvérsia quanto a este tema. Muitos afirmaram que o assunto deveria ser abordado no capítulo sobre a família, outros questionaram a capacidade da família de cumprir tal obrigação e como o Estado a coagiria para tanto, também se falou da importância do Estado assumir esta responsabilidade e que não se deveria esquecer que o titular de tal direito era o educando.
Sobre os subsídios para a educação, levantou-se a possibilidade do Estado subsidiar a escola particular escolhida pelo indivíduo ou por sua família (tal ideia foi de pronto refutada), também se rejeitou proposta em que a Constituição definiria como estados e municípios gastariam a verba de 20% destinada à educação (OLIVEIRA, 2005).
Definiu-se que o ensino primário seria gratuito e o restante dos níveis o seria para aqueles que provassem insuficiência de recursos. Houve falas sobre a necessidade de melhorar a qualidade, e não somente a quantidade, de ensino. Quanto ao financiamento da educação definiu-se no art. 69 que anualmente, a União aplicaria “nunca menos de dez por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino”.
Outra questão de destaque era a responsabilidade de cada nível da administração pública para com a educação, nesta a grande polêmica era se o município teria ou não um sistema educacional próprio e autônomo. Aprovou-se, ao fim, que tanto Estados quanto a União poderiam se encarregar do ensino primário, facultando-o aos municípios, desde que estes não constituíssem sistema próprio em relação ao respectivo Estado (OLIVEIRA, 2005).
Em 1961, a Lei nº 4.024 iniciou o ciclo de leis de Diretrizes e Bases da educação, reestabelecendo “a obrigatoriedade da prestação do ensino pelo Poder Público, e a preferência desse sistema público de ensino na aplicação dos recursos públicos” (BASILIO, 2009, p. 44). Esta lei permitiu a descentralização da educação para a esfera estadual, com a institucionalização de sistemas estaduais de ensino (BOAVENTURA, 2005).
- A Educação no Regime Militar: 1964-1987
Ao analisar as mudanças de tratamento que sofreu a temática educacional, deve-se ter em mente o panorama histórico e conjuntural do golpe militar de 1964 e o contexto político em que se deu a Constituinte de 1966-1967.
O anteprojeto da Comissão de juristas mantinha praticamente iguais os dispositivos de 1946 relacionados à educação, estendendo a gratuidade para todos do ensino oficial para o ensino médio, passando a gratuidade do ensino superior a ser condicionada, além da insuficiência de recursos, pelo mérito e permitindo a remuneração dos professores de religião pelo Estado. Este projeto, porém, foi rechaçado (HORTA, 2005).
Já o anteprojeto do Executivo era completamente diferente do texto de 1946 no que se referia à educação. “Em apenas dois artigos o projeto reafirmava o direito de todos à educação, à igualdade de oportunidade, liberdade da iniciativa particular, a obrigatoriedade do ensino primário e a liberdade de cátedra” A gratuidade é substituída no grau médio e superior pela concessão de bolsas aos carentes, exigindo-se pleno aproveitamento e, no último caso, reembolso.
Houve a essa realidade, inúmeras reações de educadores dentro do próprio governo. Diante disso, o ministro da educação redigiu um novo capítulo sobre educação que foi apresentado como emenda e aprovado com modificações (HORTA, 2005, p.217).
A vinculação de receitas desapareceu nesse texto constitucional e as tentativas de reintroduzi-la foram barradas. Segundo Horta, pode-se entender isso como uma derrota do mistério da educação para o ministério do planejamento. Como consequência há o desaparecimento legal dos fundos de ensino criados pela Lei de Diretrizes e Bases. A vinculação só voltou ao texto constitucional em 1983, através da Emenda Calmon (HORTA, 2005, p.217).
No que diz respeito à gratuidade, a grande polêmica girava em torno da ideia de concessão de bolsas de estudos com a exigência de reembolso dessas no ensino superior. Ao final, aprova-se emenda apresentada pelo deputado Britto Velho que estipulava: “ensino primário oficial seria gratuito para todos e o ensino oficial ulterior ao primário seria igualmente gratuito para aqueles que provassem falta ou insuficiência de recurso” (HORTA, 2005, p.228). Assim, as bolsas de estudo são inclusas entre os mecanismos de amparo financeiro dos Poderes Públicos à iniciativa particular do campo do ensino.
É interessante apontar que “o dever do Estado em matéria de educação não se inscreverá na Constituição de 1967 (…) Paradoxalmente, será apenas na Emenda Constitucional de 1969 que aparecerá, pela primeira vez numa Constituição brasileira, a explicitação da educação como um dever do Estado” (HORTA, 2005, p.232).
Quanto ao ensino religioso, a principal questão que se apresentava era a da remuneração dos professores dessa disciplina pelo Estado. Decidiu-se, por fim, que tal ficaria a critério das legislações das diferentes unidades da Federação.
Apesar do contexto em que se deu a Constituinte, a atuação da ABE foi forte e capaz de defender algumas conquistas anteriores da área educacional. Porém, devido ao mecanismo de concessão de bolsas de estudo assistiu-se “a limitação dos recursos públicos destinados à educação e a gradativa privatização do ensino de grau médio e superior” (HORTA, 2005, p.239).
A segunda Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 5.692/71) foi editada em meio ao regime militar e caracterizou-se por certa “racionalização” do trabalho escolar e pelo grande incentivo dado aos ensinos profissionalizantes no segundo grau. Segundo Basilio (2009), tal refletia os princípios da Ditadura Militar e representava uma ruptura com a proposta crítica de educação, como formadora de indivíduos conscientes de si e de suas histórias.
- Educação na Constituição de 1988: avanços e críticas
O texto da Constituição de 1988 revela as inúmeras aspirações de democracia, participação popular e concretização de um Estado Democrático de Direito, em que os direitos individuais e sociais efetivassem-se. Dentre esses, a educação foi objeto de diversos dispositivos.
A atual Carta Magna traz 64 menções à temática educacional, as quais podem ser dividas entre os seguintes assuntos: a educação como direito, educação universitária, organização da educação em temas específicos como meio ambiente e trânsito, direitos trabalhistas dos profissionais da educação, divisão de competências constitucionais na seara educacional e financiamento da educação. Neste tópico, analisar-se-á a essência do direito à educação na Constituição de 1988.
O artigo 6º define a educação como direito social e o artigo 7º a coloca como direito básico dos trabalhadores rurais e urbanos. O Texto Maior traz seu terceiro capítulo voltado à educação, à cultura e ao desporto. Nesse, a primeira seção é voltada à educação e o artigo 205 define: “a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”.
Quanto a este artigo, ressalta-se a importância da disposição expressa da educação como direito universal e dever do Estado. Cabe notar também a inversão da ordem das palavras “Estado” e “família” em relação ao Texto de 1946, em que a educação era posta como “dever e direito natural da família” e, posteriormente, mencionava-se o papel supletivo do Estado. Esta mudança denota grande alteração no pensamento da sociedade e também no modo como os Poderes Públicos passaram a se posicionar quanto à concretização do direito à educação.
O artigo 206 estabeleceu os princípios básicos do ensino[7], entre os quais se destacam: a igualdade de condições para o acesso e permanência na escola, a gratuidade do ensino nas instituições públicas, a pluralidade e liberdade de pensamento e a valorização do magistério.
O artigo 208 descreve meios da efetivação da educação como dever do Estado[8], destacando como principal mecanismo o oferecimento de educação escolar básica obrigatória e gratuita. O parágrafo primeiro deste dispositivo define o acesso ao ensino obrigatório e gratuito como direito público subjetivo. .
Com essa definição, este dispositivo dá abertura para que a análise do caso concreto indique a titularidade do direito, podendo ser esta de um indivíduo determinado (como na busca pelo direito a uma vaga na rede de ensino pública) ou de grupos e categorias inteiras de pessoas (como na busca pela boa administração dos recursos destinados à educação) (DUARTE, 2003, p. 285).
O parágrafo segundo do artigo 208, por sua vez, determina que o não oferecimento ou o oferecimento irregular do ensino obrigatório gratuito importa a responsabilização da autoridade competente. Nesse sentido, cabe falar que a não aplicação do mínimo exigido na manutenção e desenvolvimento do ensino permite a intervenção da União nos Estados descumpridores da norma, bem como dos Estados nos Municípios que assim agirem (art. 34, VII, e e art. 35, III CF).
Sabe-se que a intervenção de um ente federado no outro é situação gravíssima e representa estado de exceção no federalismo, vez que constitui quebra de uma de suas características basilares: a autonomia dos entes federados. Isso só se pode dar pela manutenção de algo mais caro à federação enquanto unidade, enquanto nação. Assim, ao tornar o desrespeito a determinadas regras quanto à manutenção da educação motivo para intervenção, o constituinte de 1988 deixou claríssimo a importância dada a esse direito no Estado brasileiro.
Pode-se dizer que o Brasil deu vários passos no que se refere ao reconhecimento do direito à educação, mas o arcabouço legal que deve estruturar esse direito ainda é permeado de falhas e vácuos que dão margem à perpetuação de grandes injustiças.
José Carlos Jamil Cury, em seu artigo A educação no Brasil (2002, p 171), afirma que “na forma federativa, adotada pela CF/88, com 27 estados e mais de 5.500 municípios, só a realização do sistema federativo por cooperação recíproca constitucionalmente previsto poderá encontrar os caminhos para superar os entraves e os problemas que atingem nosso país”. Essa reflexão deve ser considerada na organização dos sistemas de educação pública, pois sua oferta pelo Estado se dá dentro da perspectiva federal.
A chamada Constituição Cidadã “possibilitou aos Municípios criarem seus próprios sistemas de ensino, atribuindo aos mesmos autonomia relativa na formulação de políticas educacionais, em específico para a Educação Infantil e o Ensino Fundamental, uma vez que, até então, a esfera municipal detinha, apenas, sistema administrativo” (SOUZA e FARIA, 2004, p. 930).
As bases desse federalismo cooperativo educacional estão definidas nos artigos 22, 23, 24 e 30 da Constituição Federal. O inciso XXIV do artigo 22, a União como privativamente competente pela legislação de diretrizes e bases da educação, prevendo a possibilidade de os Estados legislarem sobre matérias específicas relacionadas se autorizados por lei complementar. O artigo 24, em seu inciso IX, define “educação, cultura, ensino e desporto” como matéria de legislação concorrente entre União, Estados e Distrito Federal.
O artigo 30, que lista as competências dos Municípios, estabelece em seu inciso VI que cabe a esses entes “manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental”. O artigo 23 elenca, em seu inciso V, como competência comum de todos os entes federados “proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência”, indicando a necessidade do concurso entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal para a concretização do acesso à educação. Importa destacar que o parágrafo único do artigo 23 preceitua que “lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”. Tal lei, entretanto, não foi editada, apesar de já haver passado mais de 20 anos da edição da Constituição.
O Texto Constitucional, a princípio, incentiva o federalismo cooperativo, em sua estrutura, com princípios de integração, planejamento e harmonização dos entes em busca de objetivos comuns. No que tange à educação, porém, ao invés de instituir um sistema nacional como fez com o sistema financeiro ou com a área da saúde, optou “por pluralizar os sistemas de ensino (art. 211) cuja articulação mútua será organizada por meio de uma engenharia consociativa” articulada por meio de normas e finalidades gerais, de um lado, e competências privativas, concorrentes e comuns, de outro (CURY, 2002, p. 173).
A regulamentação desta “pluralidade consociativa” foi feita no Título IV da Lei de Diretrizes e Bases, como Sistema de Organização de Educação Nacional. Deste quadro de multiplicidade de sistemas surgiu também a necessidade de um Plano Nacional de Educação (art. 214 CF) que defina para aquele sistema metas e meios (CURY, 2002).
Cury (2002, p. 173) aponta que essa proposta é oposta à “tradição centralizadora e ao caráter vertical das decisões dos poderes executivos”, tão característica da organização estatal brasileira. Além de carregar consigo as dificuldades de romper com costumes arraigados, outros obstáculos à concretização desse modelo são: a enorme desigualdade entre os entes federados e a ausência de regulamentação e definição sobre o que seria o regime de colaboração, uma vez que não houve edição da lei complementar prevista no parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal. Essa omissão do Congresso Nacional impossibilita adaptações em prol da maior eficiência na coordenação de competências comuns e políticas públicas. Além disso, há o risco dessa ausência dar espaço à competição não saudável entre os entes federados.
No contexto desse regime de colaboração, o Brasil passa por um processo de municipalização da educação básica, o qual estimulou verdadeira migração das matrículas federais e estaduais para a esfera municipal, que desde 2000 responde majoritariamente pelas matrículas na educação de primeiro grau (primário). Apesar desse processo já estar previsto no Texto de 1988, foi propulsionado intensamente pela Lei de Diretrizes e Bases de 1996, bem como pelo Fundef (posteriormente substituído pelo Fundeb)[9].
Pode-se dizer que a municipalização da educação básica foi inserida na Constituição de 1988 como medida redemocratizante e participacionista que visava deixar os centros de decisão referente à educação mais próximos à população, mas o movimento só ganhou concretude ao ser inserido em meio a uma série de reformas liberais que atingiram os Estados latino-americanos na década de 1990, buscando uma otimização dos mesmos.
Não se pode aceitar, em um país que almeja ser democrático e igualitário, que a educação pública oferecida por seus entes o seja em condições diferentes. Não se refere aqui às diferenças culturais que devem ser incorporadas ao currículo dos alunos nas diferentes regiões do país, mas à oferta, ao acesso e à qualidade do ensino ofertado pelas redes de ensino que necessitam, sem dúvida, de um denominador comum.
É imprescindível para que se diminuam as disparidades entre os Estados que haja equidade na oferta educacional, a atuação redistributiva com participação da União. No modelo do Fundef (vigente entre 1996 e 2005), fazia-se uma estimativa das receitas que o compunham em cada Estado e dividia-se “pelo número de matrículas no ensino fundamental, apurado pelo Censo Escolar do ano anterior, determinado o valor aluno/ano para o Fundef daquele Estado”. Na verdade, calculavam-se dois valores um para os estudantes do Ensino Fundamental I (1ª a 4ª série) e outro para os alunos do Ensino Fundamental II (5ª a 8ª série). Se os valores estimados fossem inferiores aos valores mínimos anuais (fixados anualmente por decreto do Presidente da República), o Fundef do Estado recebia “uma complementação de recursos da União para que os valores aluno/ano efetivamente praticados” alcançassem os valores mínimos (MARTINS, 2004, p. 183).
O Fundeb manteve a regra de distribuição dos recursos financeiros entre os entes federados de acordo com o número de alunos matriculados nas respectivas redes de educação básica pública, as críticas também se mantiveram.
Ribeiro (2009, p. 287) afirma que os parágrafos 1º e 3º do artigo 60 do ADCT, “na prática, deram concretude ao regime de colaboração previsto no caput do art. 211 e § 4º, garantindo a distribuição de recursos e responsabilidades entre os Estados e Municípios”. Paradoxalmente, estes dispositivos combinados com o parágrafo único, inciso I, do artigo 160 da Constituição Federal criam com a possibilidade de condicionar a entrega de recursos ao pagamento de créditos um “instrumento de pressão e centralização, a favor dos Estados e da União, em prejuízo dos Municípios”.
Houve enorme polêmica quanto ao modo de fixação dos valores mínimo nacionais. Estudiosos como Cury (2002) e Martins (2004, p. 184) afirmam que o artigo 6º, §1º da Lei 9.424/96 indica a intenção do legislador de que:
o parâmetro para determinar a ação complementar da União fosse a média nacional de capacidade de investimento por aluno do ensino fundamental, com os recursos separados para o FUNDEF. Os recursos federais seriam encaminhados aos Estados cujo valor aluno/ano não alcançasse essa média nacional, que seria o valor mínimo anual nacional, por aluno.
Na prática, a interpretação do Poder Executivo diferiu dessa e os valores anualmente fixados foram bem menores do valor médio nacional. Esta situação foi muito criticada pelos estudiosos da área que apontavam que a maneira como a União complementava os valores dos Fundos não cumpria integralmente o papel redistributivo e equilibrador que era esperado e necessário. Atualmente, com a previsão do custo aluno-qualidade no novo PNE, há grandes expectativas de mudanças positivas nesse quesito.
A análise histórica do direito à educação deixa claro que sua concretização está intrinsecamente relacionada à importância que a sociedade lhe atribui e que o ordenamento jurídico apenas reflete o pensamento vigente em dada comunidade. Vê-se que, em termos de reconhecimento do direito à educação, muito se avançou no último século, mas há ainda grandes falhas e omissões na legislação pátria que podem comprometer o potencial das previsões constitucionais se transformarem em realidade.
[1] Uma excelente fonte de informações sobre a educação nas Constituições brasileiras é a obra de Osmar Fávero (2005) A educação nas constituintes brasileiras: 1823-1988 (2005) e nos diversos Textos Constitucionais e Atas das Assembleias Constituintes.
[2] Art. 150 – Compete à União: a) fixar o plano nacional de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução, em todo o território do País; b) determinar as condições de reconhecimento oficial dos estabelecimentos de ensino secundário e complementar deste e dos institutos de ensino superior, exercendo sobre eles a necessária fiscalização; c) organizar e manter, nos Territórios, sistemas educativos apropriados aos mesmos; d) manter no Distrito Federal ensino secundário e complementar deste, superior e universitário; e) exercer ação supletiva, onde se faça necessária, por deficiência de iniciativa ou de recursos e estimular a obra educativa em todo o País, por meio de estudos, inquéritos, demonstrações e subvenções.
[3] Art. 150, Parágrafo único – O plano nacional de educação constante de lei federal, nos termos dos arts. 5º, nº XIV, e 39, nº 8, letras a e e , só se poderá renovar em prazos determinados, e obedecerá às seguintes normas: a) ensino primário integral gratuito e de frequência obrigatória extensivo aos adultos; b) tendência à gratuidade do ensino educativo ulterior ao primário, a fim de o tornar mais acessível; c) liberdade de ensino em todos os graus e ramos, observadas as prescrições da legislação federal e da estadual.
[4] Art. 156 – A União e os Municípios aplicarão nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos.
—Parágrafo único – Para a realização do ensino nas zonas rurais, a União reservará no mínimo, vinte por cento das cotas destinadas à educação no respectivo orçamento anual.
[5] Art. 125 – A educação integral da prole é o primeiro dever e o direito natural dos pais. O Estado não será estranho a esse dever, colaborando, de maneira principal ou subsidiária, para facilitar a sua execução ou suprir as deficiências e lacunas da educação particular.
[6] Art. 130 – O ensino primário é obrigatório e gratuito. A gratuidade, porém, não exclui o dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados; assim, por ocasião da matrícula, será exigida aos que não alegarem, ou notoriamente não puderem alegar escassez de recursos, uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar.
[7] Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: I – igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; II – liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;
III – pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; IV – gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; V – valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei; VII – garantia de padrão de qualidade; VIII – piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) Parágrafo único. A lei disporá sobre as categorias de trabalhadores considerados profissionais da educação básica e sobre a fixação de prazo para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).
[8] Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: I – educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009) II – progressiva universalização do ensino médio gratuito; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996) III – atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino; IV – educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) V – acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um; VI – oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando; VII – atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didáticoescolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 59, de 2009) § 1º – O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo. § 2º – O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente. § 3º – Compete ao Poder Público recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola.
[9] O fundeb (inicialmente, fundef) são 27 fundos financeiros autônomos (um para cada estado brasileiro) estabelecido pelo artigo 60 dos Atos de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Eles são constituídos por uma subvinculação das receitas previstas para a seara educacional tendo em vista a manutenção e desenvolvimento da educação básica.
Referências Bibliográficas
BASILIO, Dione Ribeiro. Direito à educação: um direito essencial ao exercício da cidadania. Sua proteção à luz da teoria dos direitos fundamentais e da constituição federal brasileira de 1988. 2009. Dissertação (Mestrado em Direitos Humanos) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo.
BOAVENTURA, Edivaldo M.. A educação na constituinte de 1946: comentários, in FÁVERO, Osmar (org.). A educação nas Constituintes Brasileiras: 1823-1988. 3ª Ed. Campinas: Editora Autores Associados, 2005, p. 191 – 200.
CARVALHO, José Augusto Moreira de. O federalismo fiscal brasileiro e o desvio de recursos. 2010. Tese (Doutorado em Direito Econômico e Financeiro) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo.
CHIZOTTI, Antônio. A Constituinte de 1823 e a educação, in FÁVERO, Osmar (org.). A educação nas Constituintes Brasileiras: 1823-1988. 3ª Ed. Campinas: Editora Autores Associados, 2005, p. 31-54.
CURY, Carlos Roberto Jamil. A educação na revisão constitucional de 1926, in FÁVERO, Osmar (org.). A educação nas Constituintes Brasileiras: 1823-1988. 3ª Ed. Campinas: Editora Autores Associados, 2005, p. 109-119.
_______. A educação básica no Brasil. Educação & Sociedade, Campinas, v. 23, n. 80, set. 2002. Disponível em: < http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0101-3302002008000010&script=sci_arttext&tlng=in>. Acesso em: 10 de outubro de 2010.
DUARTE, Clarice Seixas. O direito público subjetivo ao ensino fundamental na constituição federal brasileira de 2003. Tese (Doutorado em Filosofia e Teoria Geral do Estado) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo.
FARIA, Lia Ciomar Macedo de; SOUZA, Donaldo Bello de. Reforma do estado, descentralização e municipalização do ensino no Brasil: a gestão política dos sistemas públicos de ensino pós-LDB 9.394/96. Ensaio: aval.pol.públ.Educ. [online]. 2004, vol.12, n.45, pp. 925-944. Disponível em < http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-40362004000400002&script=sci_abstract&tlng=pt >. Acesso em: 13 de dezembro de 2010.
HORTA, José Silvério Baía Horta. A educação no congresso constituinte de 1966-67 , in: FÁVERO, Osmar (org.). A educação nas Constituintes Brasileiras: 1823-1988. 3ª Ed. Campinas: Editora Autores Associados, 2005, p. 201-240.
RANIERI, Nina Beatriz Stocco. Teoria do Estado: do Estado de Direito ao Estado Democrático de Direito. Barueri: Manoele, 2013.
RIBEIRO, Lauro Luiz Gomes. Direito educacional: educação básica e federalismo. São Paulo: Editora Quartier Latin do Brasil, 2009.
ROCHA, Marlos Bessa da. Tradição e modernidade: o processo constituinte de 1933-34, in: FÁVERO, Osmar (org.). A educação nas Constituintes Brasileiras: 1823-1988. 3ª Ed. Campinas: Editora Autores Associados, 2005, p. 119-138.
SUCUPIRA, NEWTON. O ato adicional de 1834 e a descentralização da educação, in: FÁVERO, Osmar (org.). A educação nas Constituintes Brasileiras: 1823-1988. 3ª Ed. Campinas: Editora Autores Associados, 2005, p. 55-68.
Text by Elisa Lucena
Mestranda no Programa de Pós-Graduação em Direito da Faculdade de Direito de Ribeirão Preto (FDRP – USP). Graduou-se em direito, em 2013, pela Faculdade de Direito de Ribeirão Preto (FDRP), da USP – Universidade de São Paulo. Realizou pesquisa de iniciação científica, com bolsa CNPq-PIBIC, sobre o tema “Competência material, distribuição orçamentária e seu relacionamento com o acesso à educação básica”. Atuou também como pesquisadora bolsista do Núcleo de Pesquisa em Políticas Públicas da Universidade de São Paulo.
